来源： 作者： 时间：2018-05-04
内容摘要：文章基于委托代理理论，对公共资源交易中多层次委托代理关系进行分析，并在此基础上，利用三方博弈模型研究公共资源交易中设租人、寻租人及监督者博弈关系。具体结果为：稽查成本与寻租行为发生概率成正比例关系，稽查成功概率与寻租行为发生概率成反比例关系。最后，为完善我国政府公共资源交易监督机制，本文分别从内部权力制衡、法律监督体系、公平交易信用保障、社会公众监督意识、信息化监管模式等方面提出优化思路。
关键词：公共资源 寻租 监督 委托代理理论
引言
随着公共资源市场化改革力度的不断加大，我国公共资源配置管理模式从政府“监管合一”逐步向市场“管办分离”模式进行转变。公共资源市场化为完善公共资源配置提供了充足的动力，对提高公共资源利用效率、扩大公共产品供给、促进公共资源保值增值有重大意义。然而，目前我国公共资源制度存在部分功能缺失和配置功能不完善的地方，导致公共资源市场化并未完全落实，部分地区政府部门对公共资源仍保持着“监管合一”的态度。另外，由于公共资源交易有一定的门槛，造成公共资源交易容易出现寻租行为和行贿腐败问题。
我国学者对于公共资源交易中的寻租行为研究主要集中于寻租产生原因方面。卢小君（2013）认为在公共资源交易过程中，由于各类私人利益因素的介入，致使公共利益与私人利益之间发生冲突，进而使公共资源交易背离公益性指向，从而形成公共资源寻租行为。张洽（2015）认为基础政治制度决定了资源分配结构，行政层级的高低为公共资源寻租者创造出非市场方式交易的机会，从而为自己谋取利益。陈艳莹（2010）认为在经济结构转型过程中，中介机构与政府官员的纽带关系加速了公共资源寻租行为的发生，并通过面板数据进行实证分析，具体表现结果为中介机构和政府官员社会关系纽带强度越高，寻租行为发生频率越高。李世刚（2013）认为公共资源寻租行为产生的主要原因是由于公共资源具有外部性、非排他性和市场性等特性，因此，为解决公共资源的寻租行为，应加大政府部门参与力度，从市场、组织以及监督模式三方面进行改进。刘细良（2014）认为公共资源寻租行为发生是“市场失灵”和“政府干预失灵”共同作用形成的产物，政府部门既作为“参与人”又身兼“管理人”角色，因此造成政府与个人委托代理关系失效，发生寻租行为。基于以上分析，为实现公共资源交易的公平性，提高公共资源配置效率，本文以委托代理理论和三方博弈模型为工具，探索如何避免公共资源交易寻租行为，为提高公共资源交易监督效力提出优化思路。
公共资源的概念及交易委托关系分析
（一）公共资源的概念
公共资源是指存在于自然界中，为人类生存和发展提供资源或服务的物质，并能够进行消费的竞争性和非排他性物品。本文所研究的公共资源既包括阳光、空气、水源等广义公共资源，也包括公共设施、公共信息等受政府部门控制的狭义公共资源。
一般说来，公共资源包含以下特性：第一，公共资源具有效益性。公共资源的消费性使公共资源在交易过程中会产生一定的经营价值，政府部门将公共资源开发权交予单位或个人，一方面能够促进社会经济发展，另一方面通过公开竞标确保公共资源开发质量，缓解政府压力，为开发者和使用者带来更高的经济效益。第二，公共资源具有公共性。公共资源的公共性体现在公共资源的社会属性，该资源并不属于某一单位或个人，单位或个人只有通过政府部门分配才能获得公共资源的开发利用权。第三，公共资源具有竞争性。公共资源竞争性的高低是由该资源稀缺程度所决定的，公共资源稀缺程度越高，该资源的竞争性越高。综上所述，由于公共资源具有非排他特性，凡是能够消费的公共资源都会带来外部效应，从而在实际消费过程中，公共资源项目开发者为获得公共资源的开发权，容易出现寻租行为。
（二）公共资源交易委托代理关系分析
公共资源交易委托代理关系，如图 1 所示。社会公众作为公共资源的所有者，也是公共资源权力的生成者，政府部门受社会公众委托对公共资源进行管理。公共资源管理权力可分为执行权和监督权，拥有执行权的政府部门将公共资源开发权具体交于某一单位和个人，政府部门只承担中间人角色，负责某项公共资源开发的承包者成为最终的代理者。另外，拥有监督权利的政府部门对公共资源开发进行全程监督，确保公共资源开发质量和交付日期。因此，在公共资源交易委托代理关系中，社会公众作为公共资源的拥有者，是初始委托人；政府部门作为监督者，是中间委托人；公共资源承包商作为资源开发的操控者，是最终代理者。然而，由于公共资源具有非排他性、竞争性、收益性等特征，公共资源承包者在开发公共资源时为追求自身利益最大化，从而会出现道德风险和逆向选择行为；另外，由于政府部门既是公共资源的委托者也是资源的代理者，双重身份导致资源监督效率低下，增加公共资源交易监督难度。
公共资源交易中的寻租行为及博弈机理分析
（一）公共资源交易的寻租参与主体
在公共资源交易过程当中，寻租行为会涉及设租方、寻租方和监督方。从多层次委托代理关系分析可以看出，社会公众作为公共资源的所有者，是初始委托人，而政府部门作为中间代理者受社会公众委托对公共资源进行管理。在社会公众和政府部门委托代理关系中，地方政府将公共资源的管理权力分为执行权和监督权，拥有监督权力的政府成为博弈模型中的监督方，拥有分配权力的政府部门中，部分官员可能以自身或小团体利益为行为动机，在信息不对称的情况下为寻租行为创造机会，成为博弈模型中的设租方。在政府部门和公共资源项目开发商委托代理关系中，公共资源项目开发商为确保自身利益，获得公共资源的代理权，想尽一切办法实行寻租行为，成为博弈模型中的寻租方。
（二）多层次委托代理博弈分析
多层次委托代理博弈模型假设。假设在多层次委托代理博弈模型当中，政府官员只存在寻租和不寻租两种行为，而政府监督部门奉公职守，不会出现寻租行为。
假设当公共资源项目开发者严格遵守公共资源项目开发规定，保质保量完成公共资源项目开发，能够从该项目中获得 N 收益，当公共资源项目开发者未能严格遵守公共资源项目开发规定，偷工减料完成公共资源开发，能够从该项目中获得 M 收益。公共资源项目开发者因偷工减料降低成本能够获得的额外收益为（M-N），公共资源项目开发者为避免受到政府审查，对政府部门部分官员进行寻租行为，寻租成本为 R，政府监督部门监督行为成本为C，政府监督部门对寻租行为稽查成功的概率为 p，稽查失败的概率为 1-p；政府监管部门寻租行为稽查成功对政府官员的处罚为 αR，对公共资源项目开发者的处罚为 β（M-N）；一般情况下，只有当寻租成本 R 低于额外收益（M-N）时，公共资源开发者才会选择寻租行为。
公共资源交易中，各博弈主体由于受到寻租和监督行为的影响，会产生不同的效用结果，具体为：当公共资源开发者和部分政府官员进行寻租，且政府监管部门不进行监督时，公共资源开发者、部分政府官员、政府监管部门各非生产性收益为 M-N-R、R、（M-N）；当公共资源开发者与部分政府官员进行寻租行为且未被监督部门稽查时，公共资源开发者、部分政府官员、政府监管部门各非生产性收益为 1-p（M-N）-R、（1-p）R、1-p（M-N）-C；当公共资源开发者与部门政府官员进行寻租行为，并被监督部门稽查成功时，公共资源开发者、部分政府官员、政府监管部门各非生产性收益为-pβ（M-N）、-p（αR）、pβ（M-N）-C；当公共资源开发者、部分政府官员都不存在寻租行为，并且政府部门不对寻租行为进行监督，三者效用分别为 0、0、0；当公共资源开发者、部分政府官员不存在寻租行为，政府部门不进行监督，三者效用分别为 0、0、-C。因此，根据模型假设，三方博弈效用结果如表 1 所示。
（三）多层次委托代理博弈模型分析
为了确定公共资源交易中设租者、寻租者以及监督者的最优效率，分别对以上三者进行均衡分析。
政府监督部门均衡分析。假设部分政府官员和公共资源承包者发生寻租行为的概率为 G，不参与寻租行为的概率为 1-G，那么政府监管部门进行监督和不监督的效用分别为 Uc 和 Uv，表达式为：
Uc=G｛[-pβ（M-N）-C]+[（M-N）-C]（1-p）｝[1-G（-C）*p+（-C）（1-p）] （1）
Uv=G[1-p（M-N）-C]（1-G） （2）
令 Uc=Uv，即：
G[pβ（M-N）-C]+[（M-N）-C]（1-p）｝[1-G（-C）*p+（-C）（1-p）]=G[1-p（M-N）-C]（1-G） （3）
G*=C/[-p（α R）+pβ（M-N）]p （4）
其中，P* 为政府监督部门是否进行监督的最优概率，当 G>G* 时，政府监督部门监督成本低于预期收入，因此选择监督寻租行为；当 G<G* 时，政府监督部门监督成本高于预期收入，因此选择不监督寻租行为。
对部分政府官员寻租行为进行均衡分析。政府监督部门是否进行寻租行为监督对部分政府官员是否参与寻租活动所收获的效用有一定影响。假设政府监督部门监督寻租行为的概率为 K，不监督寻租行为的概率为 1-K。那么部分政府官员参与寻租行为和不参与寻租所能够获得的效用分别为 Un、Um，表达式为：
Un=K[p（αR）+（1-p）R]+（1-K）R （5）
Um=0 （6）
令 Un=Um，即：
K[p（αR）+（1-p）R]+（1-K）R =0 （7）
K * =1/Kp （8）
其中，K * 为部分政府官员是否参与寻租行为的最优概率，当 K>K * 时，部分政府官员参与寻租行为的预期效用小于 0，因此选择不参与寻租行为；当 K<K * 时，部分政府官员参与寻租行为的预期效用大于 0，因此选择参与寻租行为。
公共资源交易承包者均衡分析。假设政府监督部门进行寻租行为监督的概率为 K，不监督的概率为 1-K，公共资源交易承包者参与寻租行为和不参与寻租行为能够获得效用为 Ur、Ut，表达式为：
Ur=Kpβ（M-N）+1-p（M-N）-R+（1-K）M-N-RUt=0
令 Ur=Ut，即：
Kpβ（M-N）+1-p（M-N）-R+（1-K）M-N-R =0 （9）
K ** =（M-N）-R/pβ（M-N） （10）
其中，K ** 为公共资源交易承包者是否参与寻租行为的最优概率，当 K>K ** 时，公共资源交易承包者参与寻租行为所获得非生产性收益小于 0，因此选择不参与寻租行为，当 K<K ** 时，公共资源交易承包者参与寻租行为所获得非生产性收益大于 0，因此选择参与寻租行为。
根据以上混合策略博弈分析，获得该模型的纳什均衡为（P * ，K ** ）和（P * ，K ** ）。从公共资源交易承包者进行参与寻租行为的最优概率表达式可以看出，最优概率受到寻租成本为R、寻租收益M-N-R、稽查成功概率p、对政府官员的处罚 αR 以及稽查成本 C 五个变量的影响。其中，寻租成本 R 和寻租收益 M-N-R 为公共资源承包者控制的外部变量，对这两类变量控制难度较低。因此，为降低公共资源交易寻租行为发生概率，应从提高稽查成功率、降低稽查成本两方面进行优化，另外通过加大对政府官员寻租惩罚力度提高寻租行为发生成本，从而降低寻租行为发生概率。
我国公共资源交易监督模式和存在的问题分析
（一）我国公共资源交易监督模式
公共资源作为社会公众共享资源，与社会每一个体息息相关。目前，我国公共资源交易监督体系主要分为分级别监督体系和分项目监督制度。根据相关数据显示，我国省级以上公共资源交易市场共有 17 家，地级市级以上公共资源交易市场超过 300 家，县级以上公共资源交易市场超过 1200 家。公共资源交易市场一般采取“一委两办一中心”的交易和监管模式，具体是以公共资源交易委员会为领导，以公共资源交易管理办公室和监督办公室作为日常事务管理和监督部门，以公共资源交易中心为交易管理平台的多维监督管理模式。另外，为了保证公共资源监督制度的有效性，分项目监督制度对政府招标程序、采购程序、准入条件、职责权利进行明确规范，例如《土地出让收支管理办法》中明确了各级别政府土地出让的条件和准入门槛，对落实中央公共资源监管力度起到重要作用。
（二）我国公共资源交易监督机制存在的问题
社会监督力度不足。社会公众作为公共资源的所有者，应对公共资源交易起到监督作用，目前，我国现有的社会监督机制主要存在以下问题：首先，社会公众参与性弱，客观性低。社会公众对公共资源交易具有批评、建议、申诉、检举的权利。然而在现实情况当中不论是政府部门还是参与公共交易的企业承包者都不愿意将交易信息完全公开，加之部分信息具有较强专业性，社会公众进行有效监督的难度较大。其次，社会公众面对寻租腐败等行为往往仅从自身角度出发，甚至容易受到不法分子的蛊惑，采取偏激或极端的态度，使社会公众监督公共资源交易陷入恶性循环之中。最后，由于公共资源是公共物品，产权不明晰使得在监管过程中“搭便车”现象严重，也使得公众参与监督的积极性低。
媒体缺乏监督导向。社会媒体利用网络、报纸、电视、广播等方式对公共资源交易中的寻租行为进行揭露，是监督贪污腐败行为的重要渠道。近年来，随着我国反腐力度的不断加大，社会媒体参与公共资源交易监督的积极性也在逐步提高。然而，社会媒体在报道公共资源交易寻租行为上为了博得公众眼球，往往带有一定的主观色彩，甚至在报道时出现无中生有、故意隐瞒事实真相等问题，对社会公众进行错误引导，从而破坏社会公众对公共资源交易的判断力。另外，部分公共资源交易受到政治因素的影响，社会媒体对其监督效力有限。
政府监督机制不健全。政府内部监督公共资源交易是指通过政府各职能部门间相互监督所形成的权力制衡的机制，是确保公共资源交易避免出现寻租行为的基础措施。目前，政府监督机制不健全主要表现在以下几点：第一，内部权力制衡机制不健全。在我国，公共资源交易监督采用“一委两办一中心”的交易和监管模式，然而在实际运行当中，监督体系内部分工不够明确，公共资源交易管理办公室和交易中心平台业务相互推诿，部分职能部门资源配置不合理，造成资源浪费。第二，多项公共资源交易并未纳入交易中心平台当中，无法实现网上全过程交易和监督。第三，公共资源交易管理办公室和公共交易管理监督办公室形成双重身份，既是公共资源交易的参与者，又是公共资源交易的监督者，缺乏监督动力。第四，法律法制监督不完善。目前，我国公共资源交易监督相关法律是按照交易对象和交易区域自身建立的法律法规，不同地方政府和交易对象形成了公共资源交易管理监督的“多头管理”，从而增加了监管难度，易造成公共资源寻租行为的发生。另外，公共资源交易监督往往是由公共资源承包者和政府监督部门共同管理，使监督人员和公共资源承包者关系过于密切，为公共资源交易寻租者提供寻租机会。第五，公共资源交易监管松散。公共资源交易监管松散使我国政府在监督公共资源交易中易出现围标、规避招标等违规操作行为，加之公共资源交易评审专家未建立考核机制，评审专家数量和质量有待提高，部分专家难以胜任该工作。
我国公共资源交易寻租行为优化对策
（一）完善内部权力制衡机制
公共资源交易内部权力制衡是公共资源交易监督的基础，权力制衡不仅是横向的外部监督，更关键的是政府权利部门的纵向内部监督。因此建立公共资源纵向内部监督，首先应将交易中所涉及的权利进行分解，使每一项权利分化，避免出现权利的过度集中；其次，明确政府各职能部门职责与权利，确保各项权利由各部门单独执行；最后，完善各职能部门办事流程，避免因权力的重复使用或职责不清，造成监管真空现象，降低公共资源交易寻租行为发生的可能性。
（二）完善法律监督体系
社会法治体系是公共资源交易行为的指导规范，是确保社会公共资源交易有序进行的重要措施。目前，我国针对公共资源交易监督还未建立一套统一的法律体系。另外，公共资源交易寻租行为隐蔽，往往形成一套完整的寻租利益链，违法成本较低。因此，我国应加快建立统一的公共资源交易监督体系，对于公共资源交易不仅是道德作风监督，同时结合刑事、行政、经济等多种层次对寻租行为进行问责，提高对设租人和寻租人的惩罚力度，提高寻租行为稽查成功概率，保证公共资源交易监督机制有效运行。
（三）建立评审专家动态管理机制
公共资源交易评审专家对公共资源交易是否存在寻租行为密切相关。例如，某市安居住宅的 PPP 项目，由于寻租者的利益输送，部分评审专家将不合格的公共资源交易承包商纳入评审范围内，甚至直接造成不合格承包商的中标，严重破坏公共资源交易秩序。因此，对于公共资源交易评审专家的选择不仅是专业资格资历的选择，同时也是职业道德素养的选择。为保证评审专家具有良好的职业素养，应当对评审专家建立评标数据库，对数据库中的专家进行定期审核，凡是涉及违规评审的专家都应记录在案，设立评审专家“黑名单”制度，对评审专家信用进行评级，确保评审专家数据库实行动态管理。
（四）积极探索信息化监管模式
新型信息化监管模式成为解决公共资源交易寻租行为的另一措施。目前，我国各地方政府正在积极探索新型信息化监督模式，其中安徽、江苏等地区的公共资源信息共享平台和“管办分离”信息公开模式取得较好成效。安徽合肥市依据《公共资源交易管理条例》建立了公共资源交易的信息共享平台，实现公共资源交易、监督等业务的全程电子化管理；江苏省率先施行“管办分离”的信息公开模式，避免“多头管理”和“集中交易”。
参考文献：
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